新聞詳情
中國城市水務行業PPP的七個關鍵問題
日期：2025-02-07 17:18
瀏覽次數：1168
摘要：
中國城市水務行業PPP的七個關鍵問題：中國公共基礎設施和公共服務行業的PPP（Public Private Partnership）在經歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012全球金融危機后的數年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發改委、財政部等主管部門都在研究相關政策，為PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。
在企業方面，某些水務企業希望通過PPP來進行資本和經營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。
一、自然壟斷與行政壟斷
城市水務行業無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務行業相比，水務行業（主要包括自來水和污水處理）屬于典型的區域自然壟斷行業。所謂自然壟斷，除了經濟學意義上的“規模經濟”和“范圍經濟”特征外，從競爭學的角度，主要指市場競爭發展到一定階段時出現的產業“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區別，后者屬于“人為”的授權性或規定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。
二、融資目標或效率目標
城市水務行業屬于資本密集性行業，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP在瞄準融資功能和融資數量時，是否還有別的目標？2007年3月，世界有名的Global Water Intelligence雜志以“管理中國資產價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務行業PPP過程中資產大幅溢價的情況，令人發省。
在人們為資產溢價或國有資產增值興奮的同時，或許我們也應該問如下問題：
首先，一方面，我國的城市水務企業大部分都在微利、保本經營甚至虧損，但另一方面，其資產卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么？究竟是買家愚蠢還是賣家精明？
其次，溢價收益去了哪里？
第三，溢價成本的*終埋單人又是誰，即資產溢價轉讓與今后的價格或公共財政支出有無關聯？
三、短期價格競爭與長期價格壟斷
城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程，競爭包括很多內容，其中*難的是對價格競爭的判斷。眾所周知，水務特許經營通常涉及一個較長的時段，如15-20年，甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠，或敢于對整個特許經營期進行一次性競價，往往都是對特許經營起始期（3-5年）進行競價。對資金實力雄厚的廠商來說，聰明的競爭或價格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經營權。等到起始年限過后，企業作為地位穩固的壟斷者，且市場中已無競爭對手，這時再與政府討價還價。這種由當初被動的競爭者變為之后的主動壟斷者、由市場進入時的“競爭價格”演變為市場占據后的“談判價格”的過程，已成為一個監管窘境，正如高考一樣，入學考試競爭程度很高，但入學之后的競爭程度就很低，即人們常說的“入校”與“在校”之間的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場的廠商能在市場中維系競爭狀態，防止其濫用市場獨占權利，是目前水務行業PPP過程中的一大難點。
四、合法成本與合理成本
目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將廠商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個既合法又有效的途徑。例如，一個500萬元興建的水廠，當利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果廠商將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數來計算利潤留成，這時人們發現，廠商*終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準——然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
五、風險共擔與風險兜底
從風險控制的角度審視，PPP的一大特點就是改變了公共服務投融資、運營和管理的傳統風險配置。通過合作使得風險分散，并由合作各方分擔或共擔。
然而在我國城市水務行業以往的某些PPP項目中，“風險共擔”原則經常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠商的某些風險進行兜底。例如，一些廠商經常要求政府先行確定和審批服務水量，并在實際處理量達不到既定規模時，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規模建成的設施能力滿足不了實際需求，企業無需承擔責任。
由此可見某些廠商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當初請求政府來審批服務規模時的態度如何卑恭，或官員對由自己來審批規模多么習以為常，事實是，在廠商的卑恭態度和官員的行政批文之下，原本由廠商承擔的投資風險已悄然轉移成政府的審批風險，不僅如此，政府對廠商服務水量的兜底或保底性購買，又使其規避了實際的運營風險。
六、PPP中的政府：多重角色的困惑
PPP項目要涉及合同訂立。作為社會資本或民營資本，非常關注合同另一方的權威性并通常以為（1）PPP合同要與當地人民政府本身簽，不要與政府部門簽；（2）如果與政府部門簽，*好與權威大的部門（如發改委、財政局或主管部門）簽；而不要與權力小的政府部門簽；（3）盡量不與企業簽。
任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同，無外乎看重政府的資源調配能力，但也應看到，政府的強勢也是雙刃的，它既可以使合同順利執行，但也可能對合同執行產生不利影響，尤其是發生合同糾紛時。
此外，還有兩個重要因素。其一，公共服務業涉及廣泛的公共利益，政府自然要監管，由此引出政府在PPP過程中的**個角色——監管者；其二，政府如果同時作為合同主體，會使行政權力與資產權利（公權力和私權利）交叉混淆，繼而妨礙其正確行使監管權力。
七、競爭規避與壟斷延續
在城市水務行業PPP過程中，不少地方簡單援引一般性行業外商投資優惠政策的內容，給予外資盡量長的經營年限，個別的甚至超過50年。
城市水務行業的自然壟斷特征不僅有空間表現形式，也有時間維系長度。長期以來，各國政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務行業更具可競爭性的問題，其中一個焦點就是，如何盡量縮短PPP廠商的壟斷周期。
在這種情況下，給予PPP廠商過長的特許經營年限，意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。盡管較長的經營期限有助于吸引社會或外來資本進入并穩定存續，但如果我們希望城市水務的市場競爭是一個持續的過程，就不能在**輪的競爭中為**、第三甚至更多的競爭輪次設置合法的時間陷阱或壟斷障礙。
城市水務行業的PPP，如同其他社會治道變化一樣，帶有濃重的理論迷思，也是一個極其復雜的理性行為過程，需要從多視角、多層次和多方面進行探索，更需要從政府官員、學者、企業家和社會公眾的共同思考和協力中尋找真諦。
